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小区物业之殇 ——以业主委员会为视角思考物业管理服务纠纷

发布时间:2018-12-14   阅读:363次
高速的城市化进程中,越来越多的城镇居民关注到与居住生活和物业价值密切相关的物业管理服务,作为业主大会执行机构的业主委员会代表业主以强势的姿态参与到物业管理活动中,但没有与时俱进的物业管理模式、没有对业主委员会法律地位足够的认知导致业主委员会的参与反而激发出更多物业管理服务纠纷,加剧业主与物业服务企业的对立。本文在常见的物业管理模式基础上,通过梳理业主委员会法律地位,思考物业管理服务纠纷解决方式,以期业主委员会在良性发展物业管理活动中发挥更积极的作用。
  文/应鹏律师(13505739235)      
       2018年4月4日最新修改的国务院《物业管理条例》公布实施后,一篇微信公众号文章《国务院出台条例:这8种情形业主可拒缴物业费》被各大媒体和网民转发,导致公众对拒付物业费产生了误读和曲解,也引发物业企业纷纷指责,虽然法制日报社随后发表了更正致歉声明指出该文章内容失实,但是该文章带来的负面影响却未能在短时间内消除。城市化进程中房地产行业一枝独秀的局面带动了物业管理服务行业的迅猛发展,但物业企业从业门槛降低、民众维权意识大幅提升、物业利益可观等因素,导致业主与物业服务企业的对立矛盾有增无减,加上民众对物业管理领域内的各类法律法规普遍欠缺认知,网络各种误解误读物业管理服务、业主委员会性质、加深业主对立情绪的文章自然层出不穷。
       笔者作为物业服务企业顾问律师参与处理过多起不同类型的物业管理服务纠纷,其中因为物业管理模式问题、业主委员会履行职能不当引发的纠纷不在少数,比较典型的是2014年本市某小区业主与业主委员会之间就“是否解聘现有物业选聘新物业”之争,这场争议从分歧争吵冲突投诉上访诉讼一路演变,也使得陷入小区物业管理混乱二年之久,业主被侵犯权益、业主委员会付出不被理解、新旧物业公司均遭受经济损失、社区及物业主管部门面耗费大量精力面对投诉上访,各方在行使自身的权利、职责或义务过程中产生不可调和的矛盾,最终引发诉讼。所幸笔者代理业主以业主委员会为被告提起业主撤销权纠纷之诉得到法院支持,釜底抽薪使小区慢慢回归正常物业管理秩序和居住安宁。但因为业主委员会行使职能不当加剧物业矛盾仍然在物业管理区域内频频发生,笔者总结这些纠纷的成因主要在于:
        一、法律条文设置与公众法律意识存在裂痕,业主的建筑物区分所有权权利并未得到落实和有效保护,业主难以集合集体力量,维权难度大。
        二、业主委员会地位不明权责不清、对法律法规一知半解,往往违反了法律超越了授权而不自知。
        三、物业管理服务企业创新不足,物业服务收费和物业服务质量要求不对等导致企业服务积极性降低,习惯性侵犯业主权益来提升营利。
       为此,笔者认为十分有必要通过探讨物业管理服务模式、梳理业主委员会法律地位,思考纠纷解决方式。
 一、物业管理服务模式
        从上世纪八十年代开始到2018年,物业服务已经成为我国城市的重要经济行业,而2003年6月8日国务院出台的《物业管理条例》(2007年8月26日修订、2016年1月13日修订、2018年3月19日修订),住房和城乡建设部 [2009]274号令《业主大会和业主委员会指导规则》,2007年3月16日《中华人民共和国物权法》、2009年最高人民法院出台的两部司法解释《最高院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》、《最高院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》等一系列法律规章司法解释标志着我国建立起规范化法制化的物业管理服务制度。但即使经过三十多年的发展,现实社会生活中仍存在物业管理服务关系混乱的现象,开发商和物业公司结成房产商利益集团、业主与物业服务企业力量对比失衡,物业服务企业履约质量不能满足服务要求,业主与业主委员会缺乏法律规则意识等等现状,说明我国物业管理服务仍然没有形成良性的完善的运行机制。笔者以住宅小区为例,结合目前国内各大城市的探索成效,简单分析三种最常见的物业管理服务模式。
1、契约型
       由业主与物业服务企业两个平等主体之间对各项权利义务协商一致后形成的委托服务合同关系,业主大会委托业主委员会通过市场对比、采购物业服务,属于市场化运作模式,也是目前我国城市小区采用最广泛的模式。这种模式的优点在于:两方主体在契约订立之初力量对比均衡;在合同法律法规框架内设定权利义务,协商选择服务方式;物业服务企业一方面接受合同约束,另一方面接受行政管理部门的监督。但现实中频频发生的物业服务质量及费用纠纷体现了这种模式的缺陷:业主一方意志分散难以糅合为集体行动力量,物业服务企业一方履约诚信弱难以被有效监督,物业服务收费与业主经济能力不匹配。可见,并非是所有城市商业房住宅小区均适用该种模式。
2、政府代入型
       由政府替代物业服务企业为小区提供最基础的物业管理服务,这种模式适用于老旧小区、拆迁安置小区、政府保障性住房小区。这类小区的业主经济承受能力与采购物业服务不匹配,对物业管理服务接受度低,由基层街道政府或者社区负责组织维持小区最基本的垃圾清运、治安。
3、自治管理型
       由业主自行组织起来为物业提供管理服务,主要是指业主大会选举具备一定组织和管理能力要求的业主委员会,委托其全面负责物业的管理和服务包括物业内公共配套设施的维修和维护,定期公布收支账务。这种模式适用于户数少、建筑面积小、采购物业服务必要性不大的物业小区,但对业主委员会成员的个人能力和付出时间要求比较高。
       笔者认为在社区自治和民众自治仍处于探索发展的社会主义建设现阶段,物业管理服务模式的采用必须严谨考虑物业的具体情况,不应该千篇一律选择适用一种固定模式。2017年嘉兴市某区米某小区的业主委员会未充分测算小区建筑物规模、业主数量、物业的共用设施设备,物业管理服务成本等因素,在决定解聘前期物业服务企业后不顾争议强行实施自治管理模式,收取了部分物业服务费用却无法持续做好物业管理服务,结果被业主诉至人民法院,小区至今仍处于物业管理混乱的状态,不但小区楼盘形象受影响,二手房交易价格也出现下滑。
       由此可见,被赋予管理职能的业主委员会在物业管理服务活动的决策对小区的稳定和发展至关重要,但是现实中众多业主委员会的管理行为反而激发了业主与业主委员会之间、业主委员会与物业服务企业之间的物业管理服务纠纷,原因之一是民众缺乏对业主委员会的法律认知。
二、业主委员会法律地位
(一)业主委员会不是民事法律关系主体
       民众对业主委员会的法律地位和职责权能存在比较大的错误认知,错以为业主委员会属于民事主体,错以为业主委员会是基层群众性自治组织,错以为业主委员会可以全权决策小区事务,错以为业主委员会可以任意支配物业收益或维修资金。
       民事主体是指能以自己的名义独立参加民事关系享受权利和承担义务的民事法律关系人,包括公民、法人、非法人组织。法人是依法成立的,具有民事权利能力和民事行为能力,依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织,有自己的名称、组织机构、住所、财产或者经费,包括营利法人、非营利法人、特别法人。《民法总则》九十六条规定机关法人、农村集体经济组织法人、城镇农村的合作经济组织法人、基层群众性自治组织法人为特别法人。第一百零二条规定:非法人组织是指不具有法人资格,但是能够依法以自己的名义从事民事活动的组织。非法人组织包括个人独资企业、合伙企业、不具有法人资格的专业服务机构等。我国《宪法》第一百一十一条规定:城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。《居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》以法律形式明确了我国基层群众性组织是指居民委员会、村民委员会。因此,业主委员会不是群众性自治组织,甚至不是民事法律关系主体。
       业主委员会是由同一个管理区域内的全体业主组成的业主大会依法选举产生,并向物业所在地房地产行政主管部门办理备案手续,履行业主大会赋予的物业管理职责,执行业主大会决定,接受业主监督的业主大会执行机构。
       第一,业主委员会的权能来自业主大会授权,其不能违背业主大会意志任意决定物业管理事项,因此不能以业主委员会名义对外承担法律责任。《最高人民法院关于春雨花园业主委员会是否具有民事诉讼主体资格的复函》([2005]民立他字第8号)答复安徽省高级人民法院:根据《物业管理条例》规定,业主委员会是业主大会的执行机构,根据业主大会的授权对外代表业主进行民事活动,所产生的法律后果由全体业主承担。业主委员会与他人发生民事争议的,可以作为被告参加诉讼。^([1])
       第二,业主委员会代表业主与业主大会对外进行民事活动而不能直接以业主委员会名义。《物业管理条例》第十五条第二款规定业主委员会代表业主与业主大会选聘的物业服务企业订立物业服务合同。但,物业公司的解聘选聘决定权在业主大会,业主委员会只是执行业主大会决定与物业服务企业签订物业服务合同,而物业服务合同的权利义务主体是业主大会。若业主委员会未经业主大会的表决程序擅自解除或订立物业服务合同,该等决定对业主大会不发生法律效力,所订立的合同也不约束业主大会,而且业主大会或业主有权行使业主撤销权。
       第三,业主委员会虽有工作经费但无自己的财产,《业主大会和业主委员会指导规则》第四十二条规定:业主大会、业主委员会工作经费由全体业主承担,工作经费的筹集、管理和使用的具体办法由业主大会决定。业主委员会根据业主大会的决定支配一定额度的工作经费,但《物权法》第七十条规定:业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权,对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。即物业区域内专有部分以外的共有部分包括物业管理用房、共有设施设备、建筑物及其附属设施的维修资金、共有道路或其他场地以及利用共有部分所得的收益等财产属于业主共有,业主委员会既无财产,未经业主大会决定对业主共有财产更无处置权。
(二)业主委员会有限的诉讼主体地位
      《民事诉讼法》第四十条规定:公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人。虽然业主委员会不具备民事主体资格,但是在特定情形下业主委员会可以成为民事诉讼活动的当事人。传统民事诉讼活动的当事人是民事权利能力和民事诉讼能力相统一的案件利害关系人,但诉讼实施权的基础为管理权和处分权,对他人的权利或法律关系有管理权或处分权的第三人,虽与案件并无利害关系,但就该权利或法律关系具有实施诉讼的权能。^([2])所以当代的民事诉讼主体范围进行了延展,没有民事权利能力的人也可以在特定诉讼范围内被赋予民事诉讼能力,业主委员会就基于法律司法解释特别规定或业主大会授权在物业管理范围内具有原告或被告的诉讼地位。

1、法律或司法解释的明文规定业主委员会作为原告的情形。
     (1)业主委员会,对任意弃置垃圾等损害他人合法权益的行为,有权依照法律、法规以及管理规约,要求行为人停止侵害、消除危险、排除妨害、赔偿损失。^([3])
     (2)物业服务企业将物业服务区域内的全部物业服务业务一并委托他人而签订的委托合同,或者物业服务合同中免除物业服务企业责任、加重业主委员会或者业主责任、排除业主委员会或者业主主要权利的条款,业主委员会有权请求确认合同或者合同相关条款无效。^([4])
     (3)业主大会按照物权法第七十六条规定的程序作出解聘物业服务企业的决定后,业主委员会可以诉讼请求解除物业服务合同。^([4])
     (4)物业服务合同的权利义务终止后,业主委员会可以诉讼请求物业服务企业退出物业服务区域、移交物业服务用房和相关设施,以及物业服务所必需的相关资料和由其代管的专项维修资金。^([4])
2、法律或司法解释的明文规定业主委员会作为被告的情形。

     (1)业主委员会作出的决定侵害业主合法权益的,受侵害的业主可以请求人民法院予以撤销。^([3])但应当在知道或者应当知道业主大会或者业主委员会作出决定之日起一年内行使。^([5])
     (2)业主委员会拒绝向业主公布、拒绝业主查阅包括维修资金的筹集、使用情况,业主委员会的决定及会议记录,物业服务合同、共有部分的使用和收益情况及其他应当向业主公开的情况和资料的,业主可以请求人民法院予以公开、查阅。^([5])
3、基于业主大会的授权
       业主委员会执行业主大会的决定事项,履行业主大会赋予的其他职责,业主大会明确有效地授权业主委员会决策或参与民事活动由此引发的诉讼,但诉讼取得的权益或承担的义务主体是全体业主。如建设单位或者其他行为人擅自占用、处分业主共有部分、改变其使用功能或者进行经营性活动,业主大会可以授权业主委员会向人民法院请求排除妨害、恢复原状、确认处分行为无效或者赔偿损失。
       应注意的是,业主委员会即使可以参与诉讼但毕竟不具备民事主体地位,因此其参与诉讼活动的范围仍然受到限制,《物业管理条例》第十九条第一款规定:业主委员会应当依法履行职责,不得作出于物业管理无关的决定,不得从事与物业管理无关的活动。不论是法律司法解释规定还是业主大会的授权,业主委员会参与诉讼活动应当在物业管理范围内,包括因物业管理引发的相关公共权益或侵害业主权益诉讼。业主委员会委员超越授权范围或作出与物业管理无关的民事活动,则法律责任主体是业主委员会委员,应由其个人承担法律不利后果。
三、纠纷解决思考
1、创新物业管理服务模式。
       探索设立行政支援型物业管理模式,把基层政府、居民委员会的协助、指导、监督职能落实为与小区治理无缝对接的行政支援作用。这种模式适用于建筑规模较大业主数量较多,但业主集体行动能力糅合难度大的物业区域。小区业主中一直有“三驾马车走得稳”的说法,就是指社区居民委员会、业主委员会、物业服务企业三方互相合作并进。具体操作方式可以是:建立三驾马车联席会议制度,居民委员会负责法律法规规范指导监督职能,业主委员会主任由党支部委员或居民委员会审核符合能力要求的担任,负责重大物业管理事项的商讨工作,对物业管理服务企业的契约监督提升为半行政监督;业主委员会在物业管理区域内建立业主代表会议制度,主要由居民委员会管理的物业楼道小组长担任;在基层街道政府或乡镇政府在辖区范围内建立业主委员会工作联系组,由街道主管领导担任工作组长,居民委员会主任担任副组长,业主委员会主任作为组员,定期交流情况和经验。基层政府、居民委员会甩开干涉自治管理的包袱,以行政支援方式弥补业主委员会法律认知和管理能力不足、业主集体行动能力糅合困难、物业服务企业不能高效履约的不足。
2、扩大业主委员会诉讼主体资格范围。
       随着物业管理服务内容日益繁杂,司法实践中物业管理服务纠纷复杂性加大,人民法院在面对涉及业主委员会的纠纷时也存在难以统一援引法律依据的问题。可见,在业主群体自治能力不足的情形下,现有法律司法解释以极少数的具体条文赋予业主委员会有限的诉讼主体资格不但不能满足当前情形下的司法实践要求也阻碍了业主群体主张建筑物区分所有权益。建议修改业主委员会诉讼资格法律条文,对业主委员会诉讼资格做原则性概括性的规定,对业主委员会参与诉讼的情形做清晰分类,给予业主大会更灵活的授权范围,赋予业主委员会更多的诉讼参与机会,以弥补虽然人数众多但长期处于弱势地位的业主群体维护合法权益的司法救济途径不足问题。
3、建立长效培训考核制度。
       提升法律意识普及法律认知是改善物业管理服务纠纷的重要途径。笔者建议由物业所在地的区县房地产主管部门负责组织,分别开展两类长效培训考核制度。一类是“基层街道或乡镇政府-居民委员会-业主委员会”法律培训制度,由主管部门主导联合律师协会组织专业律师为主、街道顾问律师为辅的定期法律培训,居民委员会主任则必须通过统一的培训考核。另一类是“物业主管部门-物业行业协会-物业服务企业”从业考核培训制度,由主管部门领导物业行业协会组织物业服务企业小区主管经理的定期培训考核。
四、结束语
       综上所述,笔者认为物业管理服务纠纷频发有城市化进程行业高速发展的客观必然性,业主群体自发自愿参与物业自治正是推动我国建设社会主义法治国家的积极力量,与其压制公众理性维权行动,不如由政府以更积极的方式引导规范物业管理活动,发挥基层群众性自治组织的作用,在司法实践中改善业主委员会诉讼地位,提升业主委员会职能水平,有效监督物业服务企业契约行为,给予业主更多权益救济空间,方能息讼止争,维护社会和谐。


参考文献

[1].张亚卓:《“春江花园业主委员会诉陆家嘴物业管理有限公司物业管理纠纷案”评析》,《吉林大学硕士论文》,2014-04-01期,第12页。
[2]. 刘彦贵:《业主委员会法律地位及诉讼主体资格研究》,《特区法坛》,第2012-05-17期,第32页。
[3].注释:《中华人民物权法》第八十三条第二款、第七十八条第二款、第十二条五款。
[4].注释:《最高院关于审理物业服务纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第二条、第十条第一款、第八条第一款。
[5].注释:《最高院关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十二条、第十三条。
  

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